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楼继伟:发挥财税体制在国家治理中的基础性、制度性、保障性作用

湖南省财政厅 shjkgl.com 时间:2014年11月04日 20:03 【字体:

 近日,财政部部长楼继伟就中共中央政治局刚刚审议通过的《深化财税体制改革总体方案》接受了中央媒体联合采访。他指出,财政制度安排体现着政府与市场、政府与社会、中央与地方等诸多方面的基本关系,深刻影响着经济、政治、文化、社会、生态文明、国防等领域,财税体制在国家治理中发挥着基础性、制度性、保障性作用。只有财税体制改革取得根本性突破,才能为实现国家治理的现代化和“两个一百年”奋斗目标提供政策导向、物质基础和财税制度保障。

  深化财税体制改革意义重大

  谈到深化财税体制改革的重大意义,楼继伟说,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,强调财政是国家治理的基础和重要支柱。习近平总书记在党的十八届三中全会上指出,“这次全面深化改革,财税体制改革是重点之一”。这是中央全面总结古今中外历史经验、深刻把握国家治理与执政规律、着眼我国现代化建设全局做出的重要判断,进一步深化了我们党对财政职能作用的认识,也是对新一轮财税体制改革提出的新的更高要求。

  改革开放后,财税体制改革始终发挥着突破口和先行军作用,特别是1994年实施的税收制度和分税制改革是我国财政史上的一个重要里程碑,20年来经过了多次调整和完善,包括所得税收入分享改革、统一内外资企业所得税,取消农业税,建立完善转移支付制度,以及部门预算、国库集中收付、政府采购管理制度改革和成品油税费改革等,初步形成了适应社会主义市场经济发展要求、体现国际一般经验的现代财税体制基本框架,为建立现代财政制度奠定了良好基础,对推动建立社会主义市场经济体制、促进经济社会发展、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。

  当前我国正处于经济增长由高速向中高速的换档期、从中等收入国家向高收入国家跨越的关键期、改革发展由经济社会向“五位一体”统筹协调的转换期,中长期的“三期叠加”,使财政运行环境发生重大变化。从大的趋势看,随着经济社会发展,社会公共风险持续增加,国家治理复杂性加深,政府职能逐步拓展,越来越需要强大的财政来支撑国家治理、保障政府履行职能,为市场经济有效运转提供服务和创造公平竞争环境。因此,深化财税体制改革、建立现代财政制度,是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的迫切需要,是转变经济发展方式、促进经济社会持续稳定健康发展的必然要求,是建立健全现代国家治理结构、实现国家长治久安的重要保障。

  改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。

  明确深化财税体制改革的基本思路和原则

  楼继伟指出,新一轮财税体制改革的基本思路概括起来就是“六句话、二十四个字”。一是完善立法。要树立法治理念,依法理财,将财政运行全面纳入法治化轨道。二是明确事权。要合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任,促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。三是改革税制。要优化税制结构,逐步提高直接税比重,完善地方税体系,坚持清费立税,强化税收筹集财政收入主渠道作用。改进税收征管体制。四是稳定税负。要正确处理国家与企业、个人的分配关系,保持财政收入占国内生产总值比重基本稳定,合理控制税收负担。五是透明预算。要逐步实施全面规范的预算公开制度,推进民主理财,建设阳光政府、法治政府。六是提高效率。要推进科学理财和预算绩效管理,健全运行机制和监督制度,促进经济社会持续健康发展,不断提高人民群众生活水平。

  深化财税体制改革应坚持六条原则:第一,处理好政府与市场的关系,切实转变政府职能,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,激发市场和社会活力。第二,发挥中央与地方两个积极性,既要保障中央宏观调控、实施重大改革、推进基本大发体育均等化和协调区域保障和发展能力;又要切实保护地方利益,调动和发挥地方改革的主动性和创造性。第三,兼顾效率与公平,在提高效率的基础上更加注重公平,让发展成果更多、更公平地惠及全体人民。第四,统筹当前与长远利益,既要围绕稳增长、调结构、防风险、惠民生等重大任务,着力解决影响当前经济社会发展的突出矛盾;又要着眼长远,切实增强财政可持续性,推进构建有利于以人为本的科学发展的体制机制。第五,坚持总体设计和分步实施相结合,既要明确改革逻辑顺序、主攻方向,增强改革的整体性、系统性、协调性;又要清晰制定各项改革的路线图和时间表,准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏,确保改革的协同、稳健和实效。第六,坚持协同推进财税与其他改革,既要充分发挥财税体制改革作为整体改革突破口和基础支撑作用,统筹推进其他改革;又要使财税体制改革与其他改革相互衔接、相互协调,形成合力、顺利推进。

  加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度

  谈到改进预算管理制度,楼继伟说,现代预算制度是现代财政制度的基础,是现代国家治理的重要内容。加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度,应重点做好以下七个方面的工作:

  一是建立透明预算制度。预算公开本质上是政府行为的透明,是建设阳光政府、责任政府的需要,也是依法行政、防范财政风险的需要。推进预算公开,一方面,有利于各级人大对同级政府预算审查监督,有利于社会公众监督,促进依法理财、科学决策;另一方面,通过把政府的政策意图和激励方向告知社会,有利于引导经济社会主体的预期和行为。近年来在推进预算决算公开方面做了大量工作,取得了显著成效。今后要进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围和内容,除涉密信息外,中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。

  二是完善政府预算体系。现代财政制度的一个基本前提是全口径预算,政府收支全部纳入预算管理,全面反映政府收支总量、结构和管理活动。要明确公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等“四本预算”的收支范围和功能定位,加大统筹力度。同时,研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类。其中,由相关法律规定的支出挂钩机制包括教育、科技、农业3个领域,由国家中长期规划和中央政策性文件规定的挂钩机制包括文化、医疗卫生、社保、计划生育等4个领域。2013年,上述与财政收支增速或生产总值挂钩的重点支出即占全国财政支出为47.5%。需要说明的是,研究清理规范挂钩机制,不是否定某项事业的重要性,而是为避免形成财政支出僵化固化机制,提高财政预算统筹能力,增强财政投入的针对性、有效性和可持续性。考虑到教育、农业、科技等领域发展阶段的现实需要,将继续给予这些领域优先安排、重点保障,确保事业发展正常投入。

  三是改进年度预算控制方式。以前,我国预算审核的主要内容包括财政收入、支出、赤字及国债余额上限等,核心是收支平衡,而不是支出规模与政策,容易带来预算执行“顺周期”问题。即当经济下行时,一些财税部门为了完成收入任务可能收“过头税”,造成经济“雪上加霜”;而经济过热时,财税部门完成收入任务后又容易搞藏富于民,该收不收,造成经济“热上加热”。这既不符合依法治税的要求,也会影响政府“逆周期”调控政策效果。今后改革的目标是,人大审核预算的重点转向支出预算,审核出台的支出政策是否有必要、力度是否合适,各项支出是否严格按照预算来执行,硬化支出预算约束;科学预测收入预算,强化依法征税。同时,建立跨年度预算平衡机制,实行中期财政规划管理,研究编制三年滚动财政规划,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价办法。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束,各部门规划中涉及财政政策和资金支持的,要与三年滚动财政规划相衔接。

  四是完善转移支付制度。转移支付是实现事权与财力相匹配的重要调节工具。转移支付制度的核心并不是资金规模大小,主要看转移支付的方式与结构是否合理,是否实现了财力与事权的匹配。政府间转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式。一般性转移支付主要解决基本大发体育均等化问题,专项转移支付主要解决外部性、中央地方共同支出责任以及实现中央特定目标等问题。现在的问题是,一般性转移支付比重偏小,专项转移支付项目过多、规模过大、资金分散。2013年中央给地方的一般性转移支付仅占转移支付总额的56.7%,不利于实现基本大发体育均等化;专项转移支付多达220项,总规模接近中央预算收入的三分之一,资金管理涉及56个部门,不仅容易形成“跑部钱进”、“撒胡椒面”现象,而且容易造成中央部门通过资金安排不适当地干预地方事权,甚至成了滋生腐败的温床。改革的主要方向是“增一般、减专项、提绩效”。“增一般”,就是完善一般性转移支付的稳定增长机制,提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性;“减专项”,就是清理、整合、归并专项转移支付,逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,严格控制引导类、救济类、应急类专项,严格控制新增专项转移支付项目。今年专项转移支付已从220项减少到150项左右,今后还要进一步减少。“提绩效”,就是强化专项转移支付针对性、时效性,建立专项转移支付定期评估和退出机制。

  五是加强预算执行管理。预算经人大审核通过,就是法律,各项支出必须严格按照预算执行,不得随意改变。要硬化预算约束,预算未安排事项一律不得支出。加快预算下达和执行进度,避免资金闲置和大量结转。加强财政专户管理。规范权责发生制核算。推进国库现金管理。健全预算绩效管理机制。严肃财经纪律,严格财政资金分配使用的监督问责,严厉查处违法违规行为。

  六是规范地方政府债务管理。由于长期存在储蓄率过高、融资渠道单一等问题,在发展转型期,地方政府性债务不断积聚。国务院及时出台了一系列加强地方政府性债务管理措施,取得了一定效果,目前我国政府性债务风险总体可控,但有的地方也存在一定的风险隐患。全面规范地方政府债务管理是当前一项重要任务,改革总的要求是,疏堵结合,开明渠、堵暗道,加快建立规范合理的地方政府债务管理及风险预警机制。通过依法建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能,严格限定地方政府举债融资权限和用途,解决“怎么借”的问题;通过对地方政府债务实行限额控制,一般债务和专项债务分类纳入预算管理,接受人大监督,解决“怎么管”的问题;通过厘清政府和企业的责任,向社会释放正确信号,谁借谁还,坚决防范企业债务推给政府,以增强借债者的风险意识,建立健全债务风险预警及应急处置机制,防范和化解债务风险,解决“怎么还”的问题。同时,推行权责发生制的政府综合财务报告制度,建立健全考核问责机制,探索建立地方政府信用评级制度。

  七是清理规范税收优惠政策。税收优惠政策是税收制度的重要组成部分,在实现经济社会发展目标方面具有重要作用。但也要清醒地看到,我国现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多,已出台实施的区域税收优惠政策约50项,几乎囊括了全国所有省份。还有一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”,通过税收返还等方式变相减免税收,侵蚀税基、转移利润,制造税收“洼地”,不利于实现结构优化和社会公平,影响了公平竞争和统一市场环境建设,不符合建立现代财政制度的要求。今后,除专门的税收法律、法规外,起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策;未经国务院批准,不能对企业规定财政优惠政策。清理规范各类税收优惠政策,违反法律法规的一律停止执行;没有法律法规障碍且具有推广价值的,尽快在全国范围内实施;有明确时限的到期停止执行,未明确时限的设定政策终结时间点。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制,加强考核问责,严惩违法违规行为。

  建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系

  谈到完善税收制度,楼继伟指出,税收是政府收入的基本形式,也是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要工具。深化税制改革的目标是建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。要优化税制结构,推进依法治税,理顺国家与企业、个人之间的分配关系,在保持宏观税负总体稳定的基础上,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用,激发人民群众改革发展的动力和活力。具体说来,要做好以下几个方面的改革:

  一是推进增值税改革。方向是按照税收中性原则,全面实行营业税改征增值税,建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度,消除重复征税问题,更好地发挥市场作用,激发企业活力,推进产业转型升级与商业模式创新。下一步要全面实行营改增,将范围逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域。“十二五”完成营改增的改革目标,相应废止营业税制度。同时,适时完成增值税立法。

  二是完善消费税制度。进一步发挥消费税对高耗能、高污染产品和部分高档消费品的调节作用,调整征收范围,优化税率结构,改进征收环节,增强消费税的调节功能。

  三是加快资源税改革。从经济发展角度考察,资源税从量计征,极易造成税负水平偏低,难以发挥促进资源节约和环境保护的作用。要抓紧在全国范围内实施煤炭资源税从价计征。推进资源税从价计征改革,清理取消相关行政事业性收费和政府性基金。逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。

  四是建立环境保护税制度。环境保护税是防止污染、保护生态、促进生态文明建设的重要规制手段,对促进资源节约型、环境友好型社会建设具有重要作用。要按照“重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管”的原则,将现行排污收费改为环境保护税,由全国人大立法后开征。税率设计要综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本和收费实际情况等因素。

  五是加快房地产税立法并适时推进改革。由人大常委会牵头,加强调研,立法先行,扎实推进。同时,探索逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,抓紧修订《税收征管法》等。

  建立事权和支出责任相适应的制度

  谈到建立事权与支出责任相适应的制度,楼继伟说,这是深化财税体制改革的重要内容,各方面期待比较高。政府间事权划分是处理好中央和地方关系的重要制度安排。改革的目标是,围绕推进国家治理体系和治理能力现代化,形成中央和地方财力与事权相匹配的制度。通俗地说,就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”,再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。主要做好两方面的工作:

  第一,进一步理顺中央和地方收入划分。我国实行单一制行政体制,而且区域发展差异较大,加之城镇化提速,人口快速流动带来基本大发体育需求激增,而区域财力分布严重不均衡。客观上需要中央适度集中财力,加大对中西部地区的转移支付,推动地区间基本大发体育均等化。1994年分税制改革的目标是将中央收入占比提高到60%,改革后该比重快速提高,1994年达到55.7%,近十年来在50%上下小幅波动,2013年为46.6%。目前中央财政的集中程度并不高,从国际比较看,英国、法国、意大利、澳大利亚等国家,中央财政收入比重都在70%以上,美国常规年份也在65%左右。进一步理顺中央和地方收入划分,主要是在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下,合理调整中央和地方收入划分,遵循公平、便利、效率等原则,考虑税种属性和功能,将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税,或中央分成比例多一些;将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种,划为地方税,或地方分成比例多一些。收入划分调整后,地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。

  第二,合理划分各级政府间事权与支出责任。立足于建立现代财政制度,在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上,充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性,合理划分中央地方事权划分和支出责任。将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央,减少委托事务,通过统一管理,提高全国大发体育水平和效率;将区域性大发体育明确为地方事权;明确中央与地方共同事权。在明晰事权的基础上,进一步明确中央和地方的支出责任。中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担。

  2020年基本建立现代财政制度

  楼继伟还谈到了深化财税体制改革的路线图和时间表。他说,新一轮财税体制改革,从逻辑上看,预算管理制度改革是基础、要先行;收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行;而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。整体改革任务重、难度大、时间紧,今明两年是关键。按照中央的部署和要求,预算管理制度改革要取得决定性进展,税制改革在立法、推进方面取得明显进展,事权和支出责任划分改革要基本达成共识,2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务,2020年各项改革基本到位,现代财税制度基本建立。